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    2. CQADI觀點丨重慶母城歷史空間肌理與城市更新(下)

      科研技術
      2021-05-07

      前言

      城市更新是當前建設的重要形式,城市更新的管理方法、技術理策略也在日趨完善中,但城市更新行為政府“一頭熱”、更新切入點分散,功利性較強,未能使城市歷史空間特色和文化特色得以整體化的保護發展、體現出城市因積淀而產生的文化優勢與潛力的問題也比較突出。本文擬以重慶母城歷史空間肌理為研究對象,為城市更新引入新的理念,為補齊目前城市更新工作的短板提供新的思路。

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      母城更新面臨的問題

      01 規劃管理

      國內規劃長期以土地經濟為導向的理念,大拆大建式的舊改曾經屢見不鮮。“尊重本地歷史和現實交織而成的社會和經濟網絡結構,而不是占用大片土地來建立松散的城市結構”(法國.葛萊蒙),避免“建設性破壞”地進行存量提質與城市更新才是符合時代的需求的科學道路。對歷史城市環境實施整體性保護其實不完全是規劃技術問題,更大程度上是規劃觀念問題。

      過去幾十年,中國城市一直以產業經濟為導向進行規劃建設,不斷提升發展程度的同時,也造成城市空間同質化日趨明顯。目前全國大中城市舊城改造的工作主要在建設管理部門為主導下開展,在其提出的“消隱患、提環境、補配套、強管理、留記憶”的目標上取得了一定成效,但規劃管理部門作為城市發展的上位控制者卻在此領域內存在介入不深的情況,導致在城市更新推進過程中每每陷入一些誤區,成為中國當前城市更新中存在的主要問題,也是國內外研究中尚未深入化和系統化的新問題。增量擴容時期的城市規劃手段對更新并不適應,對目前的非整體更新項目規劃基本履行的是只議不批,一些必要的配套功能處于無證建設狀態。

      在這樣的時代背景下,重慶渝中母城有機更新將是體現時代適應性、戰略長遠性和地域原生性,形成生產性與宜居性并行,人口規模、結構和分布科學,消費能力和結構合理,具有歷時性生長空間特征的山地城市的建設模式。

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      02 資金

      當前需求側改革與經濟內循環的強化、產業重心的轉變、城市建設從增容擴張向存量更新的轉變,以及人口增長持續下降的問題,都對渝中的有機更新提出了迫切的新需求。在這樣的時代背景下,母城有機更新應該更具有時代適應性、戰略長遠性和地域原生性,最終形成生產性與宜居性并行,人口規模、結構和分布科學,消費能力和結構合理,具有歷時性生長空間特征的山地城市。

      近年來集中了眾多優勢歷史文化資源的半島老城區開展的城市更新效果還沒有深入滲透到城市的有機生長中。依托山城固有空間特征的網紅城市現象帶來了足夠的流量紅利,但卻沒有帶來充分的經濟效益和文化影響?,F有控規作為新城建設的管控工具不能適應城市更新改造活動,現有土地使用政策制約了城市更新的深度并導致土地資產不能吸引資本。

      03 營運后效

      城市更新后營運機制不完善,導致缺乏長期維護升級、自我良性發展的能力。對于非整體更新區,單純的政府投入升級,既沒有挖掘出既有建成區的土地潛力,也沒有形成足夠規模的新的經營產業,沒有改變物業、管理的經濟關系,反而容易形成物業經費來源變少、物業責任工作擴大的情況。

      其它城市更新的發展和改革

      《上海市城市更新實施辦法》(2015.5):陸續出推出盤活存量工業用地、“城中村”改造、舊住房原拆原建等措施,創造了一些新的政策,如規劃上允許土地性質的減容和轉換、允許按不低于現狀規劃條件進行更新建設、土地補價后改變用途等。

      《廣州市城市更新辦法》(2015.9):發布《中共廣州市委廣州市人民政府關于深化城市更新工作推進高質量發展的實施意見》,推出一系列創新政策,如以允許協議出讓進行土地供應、原土地權益人可自行申請改造“三舊用地”、工改商按市場評估價的相應百分比補交出讓金等。

      《深圳市城市更新辦法》(2016.11):取消雙百征收簽約要求、公權力介入搬遷保障市場主題順利推進、對完成處罰的違法用地和建筑可進行確權等。

      《成都市城市更新實施辦法》(2020.4):推出規劃和土地的創新政策,如容積率異地轉移、生地熟掛、補價變更土地用途等。

      母城更新的新對策

      對策一:編制《渝中母城肌理保護規劃》、深化《渝中母城更新規劃》,明確更新的戰略目標、基本思路、技術手段、管理辦法制定。

      01 挖掘歷時肌理、打通歷史經絡,串聯城市文脈、有機融入自然

      城市肌理是歷史在現代空間中的存在,其自然環境影響是第一因素,因而也是體現山水城市、生態發展的根本。

      近代中國的城市規劃方式,是一種基于土地經濟的規劃體系,以產業布局、機動交通為基本骨架,并沒有將城市本身的歷史形態發展規律納入考慮的范疇?;谶@樣的規劃思路,即使在城市更新建設中,城市自身的歷時性有機演進的潛在特征仍然會得不到整體性的認識與重視。一些規劃和城市設計往往把車行道路等同于城市路徑,將視線通廊等同于肌理間隔。正是因為近代社會的發展,使得在城市建設中技術生產力相對自然力的對比發生了傾斜,空前的改造能力、機動交通的巨大運力和效率,既使城市建設擺脫了對環境的依賴,也使城市建設失去了對環境的足夠尊重,城市的發展失去了人文與自然平衡交互、有機生長的規律。特別是國有土地制度下的城市規劃,空間肌理的保護和延續更容易因制約甚少的大規劃被忽視。巴黎、羅馬等具有悠久歷史的大城市,分散的土地所有權從很大程度上使城市空間得到足夠的尊重。城市發展中出現的“千城一面”問題,從根本上說,不是風貌保持或者歷史街區保護的問題,自然也無法從這個層面去解決。文化本身具有的流動性,特別是項目間相互的影響、搬遷借鑒,更使得城市體驗的差異性被淡化、趨同。而作為具有巨大的城市旅游流量和產業發展目標的渝中區,這種問題的存在必然會影響到城市發展的持續后效。

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      重慶母城在長時間有機生長中積淀下的城市文化要素,就像一套豐富的語言系統,最終依附在城市的歷時性肌理上,既表現為山水地貌和樹木巖石等被保留自然要素,道路骨架、牌樓水井、祠堂古跡等被保留的人文要素,也表現為建構筑物的修葺、翻新重建中對空間秩序的保持上,還體現在地名、路名、建筑名間的歷史聯系和禮制關系上。這套語言系統的詞匯在互文性的網絡聯系中形成城市文化的整體意義。如果將詞匯孤立地保留,也是就將城市的歷史元素孤立地保護,那就是互文性網絡關系的崩塌,城市文化也就失去了整體意義。

      因此,在現有渝中區母城空間肌理的基礎上,通過挖掘母城歷史發展的資料,分析母城空間演進與自然環境的內在關系,確立母城肌理系統的基本格局以及發展的規律導向,將既有的文化要素、恢復的文化要素及生長的文化要素在肌理系統中重新聯系起來,使空間和人文成為一個整體的信息系統和感知系統,將是《渝中母城肌理保護規劃》的工作與目標。

      其中,肌理系統確立的基本要素為:山水城市的環境空間關系;歷史道路、通廊、其它開放空間和建構筑物、地物以及歷史人文信息的空間關聯。

      02 保護肌理,立足文脈,規劃更新,生長有機

      作為指導城市更新建設的《渝中區城市更新規劃》,如果依然受制于近代規劃土地經濟的思路格局以及抽象化、指標化和幾何化的規劃方式,則依然不能從根本上阻止城市更新中城市空間歷史要素的零散化和整體特色的喪失,以及隨之而來的城市文化特色趨同和城市體驗平淡化?,F《渝中區城市更新規劃》提出了編制城市更新方案,但還存在兩方面問題:一是越過了更新主體;二是研究局限于更新地塊內或周邊。因此,《渝中區城市更新規劃》的深入和調整,有必要以所設想的《渝中母城肌理保護規劃區》為基礎,除了在“減量、增綠、留白、提質”方針下達到“消隱患、提環境、補功能、留記憶、強管理”的工作要求外,還應在更整體的空間認識角度和更廣泛的人文關聯高度對渝中區的城市更新提出要求。通過《渝中母城肌理保護規劃區》在城市更新建設中的落實,不僅能保護好既有的城市和環境關系、既有的城市歷史空間脈絡,體現城市與環境和諧共生的發展特色,更能將歷時性發展中零散化的文化元素重新聯絡起來,將文化元素間的互文性潛力挖掘出來,將孤立的詞匯編織成整體的城市文化篇章,可持續地保持住城市的山水地理特征和人文特色。

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      對策二:編制《渝中母城更新土地使用辦法》,分片落實更新項目使用性質與容積率的局部調整,為土地受讓人增添程序、更新建設的固產增益合法性提供基礎條件。

      01 局部改性、增容的必然性

      城市更新中必然會出現局部增容的情況。對于非整體更新的區域,一方面社會公共功能的增補、基礎設施的升級等可能造成加建、附建、新建和局部建筑使用性質改變的情況;另一方面,被破壞空間肌理的恢復、斷續界面的填補等,也可能造成加建、附建、新建等建筑形態調整修補的情況,疏理通路也很可能會產生新的商業界面并可能帶來建筑使用性質的改變。

      02 市場規律和城市自身特點

      城市更新和其它市場行為一樣應體現“出資—受益”對應,“權益—責任”對應原則,作為有力引導、持續推進的基礎。政府作為整體管理和戰略規劃者,控制城市的整體發展方向,平衡局部的調整。城市更新涉及的土地功能、容量變化,從整體上是平衡發展和經濟增益的,在局部調整中因功能調整、容量減少造成的土地損益在其它區域規劃中形成的增容和增益平衡,也支持了周邊區域的發展。而城市更新中局部調整因功能調整、容量增加造成的土地增益,則是引入第三方資本參與的重要直接條件。

      從規劃技術上和實際影響上看,更新區局部更高的容量和功能的調整具有可能性。以東京、香港等具有長期高效運行、整體健康的高密度高容量城市的經驗來看,在現代公共交通體系等配套的支持下,城市空間具有很高的承載潛力。因此在一定的區域范圍、一定的配套完善和提升的支持下,一些更新區是具有增容條件和合理性的。這也符合中央“堅持集約發展,框定總量、限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量”工作要求中“堅持集約發展”,提高土地效率的總原則。而增容帶來的固產增量增值需要得到授權與認可。

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      同時,即使學習北上城市的產業經驗,將人口結構向最高效方向引導,將產業向最高價值類型引導,也應看到:一方面重慶自身經濟、技術條件和資源占有情況不同,依樣畫瓢難以在城市間競爭中趕上;同時單純劃一的減容減量、非主流產業遷出,造成人口結構失衡、產業單一,會明顯損害城市更新區的功能完整性,造成城市居住性下降,城市文化空心化,影響城市的文化獨立性和持續發展。

      03 局部改性、增容的技術和政策方法

      局部改性、增量是以《渝中區更新規劃》為上位條件,論證規劃的必要性即更新規劃目標,論證技術可行性即從配套相關等論證土地使用的承受度與合理性,論證相關利益保障性即對已出讓使用權土地增加土地受讓人后對既有受讓人產生的利害關系;然后以“無害共用原則”對已出讓土地增加土地受讓人,在法定程序上為更新中建筑物的改建、加建、新建確權開辟道路,以固資增益作為第三方投資的基本保障。

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      CQADI觀點丨重慶母城歷史空間肌理與城市更新(上)

      撰稿

      第一建筑工作室 王凱

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